Són compatibles les vegueries amb la Constitució Espanyola?

Un dels primers debats posteriors i deguts a la reforma de l’Estatut d’Autonomia de Catalunya, és el que fa referència a l’estructura territorial del país i més en concret, de l’organització de les diferents administracions públiques presents al territori. Un debat doncs que ha pres cos arran de la sempre polèmica divisió del territori (ara reeixit amb la delimitació de les vegueries), però també arran de la reforma de la Llei de Bases del Règim Local, és a dir, la llei estatal que regula les bases de l’organització de les administracions locals de tot l’Estat. La novetat (pel que fa al que aquí ens interessa), rau en la possibilitat (ja que encara no coneixem l’avantprojecte de llei que encara s’està preparant per part del Ministeri d’Administracions Públiques) què es pugui procedir a la substitució de les Diputacions per les Vegueries.

Un fet però què no es nou. Gairebé des de l’endemà de l’aprovació de la Constitució Espanyola, per part del Parlament de Catalunya s’ha intentat legislar en el sentit de transferir les competències (i recursos) pròpies de les Diputacions cap al Govern de la Generalitat. A tall d’exemple copiem aquí part de l’exposició de motius de la Llei 6/1980 de l’Organització Territorial de Catalunya que declarava, textualment “El manteniment de les funcions actuals de les Diputacions Provincials és un obstacle a la nova ordenació territorial catalana. Pel Parlament de Catalunya haurà d’establir-se, basant-se en el reforçament de la vida municipal, la institucionalització administrativa de les comarques i l’establiment d’Entitats supracomarcals que s’adaptin millor que les províncies a les necessitats de la societat catalana actual.” Aquesta llei però, ràpidament va ser anul·lada pel Tribunal Constitucional (STC 32/1981) que la va declarar inconstitucional al “privar a la província de potestats decisòries i no configurar-la com a un ens local d’estructura representativa i dotat d’autonomia i competències pròpies, tal i com ho garanteix la Constitució Espanyola (arts. 137 i 141). Una sentència però que destaca també per afirmar explícitament el caràcter bifronte de les Províncies. És a dir, la seva configuració per una banda com un ens local territorial format per l’agrupació de municipis (1) i per l’altra banda, una àrea territorial per al compliment dels objectius de l’Estat (2).

La clau de tot plegat (per tal de poder fer-hi encabir l’organització territorial catalana que contempla l’Estatut amb la Constitució Espanyola) està en l’article 141.2 de la CE, que declara textualment “El govern i l’administració autònoma de les Províncies estaran encomanats a Diputacions u altres Corporacions de caràcter representatiu”. És a dir, no hi ha una associació protegida en termes constitucionals entre província i diputació. Mentre que la primera està reconeguda i blindada constitucionalment, la segona només esdevé com una possibilitat d’administració a la mateixa (si bé la principal), per tant, el legislador pot regular els termes en que la Diputació apareix així com les seves funcions.

D’altra banda però, la jurisprudència constitucional, no permet la supressió/buidatge competencial de les Diputacions en pro de la Comunitat Autònoma (o d’altres administracions), encara que Catalunya tingui reconegudes competències exclusives pel que fa a l’organització local, donada la garantia constitucional de la província (i de la Diputació com a òrgan d’administració autònoma de la mateixa tal i com afirma la LRBRL), però sí permet la substitució de la Diputació per un altre òrgan d’administració de caràcter representatiu, sempre i quant mantingui aquest caràcter bifronte que recordàvem anteriorment. I és en aquest sentit, en que es pronuncia l’article 90.1 de l’Estatut al afirmar que “La vegueria és l’àmbit territorial específic per a l’exercici del govern intermunicipal de cooperació local i té personalitat jurídica pròpia (característica 1). La vegueria també és la divisió territorial adoptada per la Generalitat per a l’organització territorial dels seus serveis (característica 2).”

En aquest sentit doncs, sembla compatible (prèvia adaptació de la legislació bàsica en matèria de règim local de l’Estat (la LRBRL i també el Text Refós  de les Disposicions legals vigents en matèria de Règim Local (Real Decret Legislatiu 781/1986), així com els decrets que desenvolupen les mateixes) la coexistència de vegueries i províncies a Catalunya, sota les següents característiques.

Per una banda, les vegueries assumirien les competències i recursos de les Diputacions provincials, desapareixent aquestes administracions. (1). El dubte està però en si l’Estat continuaria utilitzant les províncies com a àrea territorial per al compliment dels objectius del mateix (2). Efectivament, i tal i com se’n desprèn de la lectura del article 137 de la CE “L’Estat s’organitza territorialment en Municipis, Províncies i en les Comunitats Autònomes que es constitueixin”. Dit d’una altra manera, segons l’ordenament constitucional vigent, la província no pot quedar tant sols com una mera circumscripció electoral a tenor de la Constitució i la Jurisprudència del Tribunal Constitucional. La província per tant, no només gaudeix d’autonomia per a la gestió dels seus interessos, sinó que també esdevé una entitat especialment garantida enfront eventuals intents de supressió o reforma. Només així es garantiria aquest caràcter bifronte.

La jurisprudència reconeix també (STC 32/1981), que “és clar que aquestes agrupacions l’autonomia de la qual no pareix constitucionalment garantida (a tenor de l’article 141.3 de la CE) podran assumir l’exercici de funcions que abans corresponien als propis municipis o actuar com a divisions territorials de la Comunitat Autònoma per al exercici desconcentrat de les potestats pròpies d’aquesta, però també en l’exercici de competències que eren anteriorment competències provincials, amb conseqüència, per aquesta via es pot produir igualment una certa reducció en el contingut de l’autonomia provincial”.

Una altra qüestió derivada és la possibilitat que no coincideixin els límits territorials de les vegueries amb els de les diputacions. Dit d’altra manera, que una vegueria pugui contemplar territori de més (o menys, com és el cas) d’una província en el seu si. Aquesta possibilitat resulta molt espinosa en el sentit que si bé per una banda, la Generalitat de Catalunya disposa de la facultat d’organitzar-se territorialment de manera plenament autònoma (mitjançant la legislació catalana corresponent), resulta complicat l’encaix entre l’entitat supramunicipal que la Constitució atorga a la Província (a través de les Diputacions o altres entitats supracomarcals, recordem-ho), amb la substitució de les Diputacions per altres entitats supracomarcals que no tindrien l’àmbit territorial provincial. Aquest seria doncs, un factor de conflicte o ras i curt, de possible inconstitucionalitat a tenor de la Constitució.

No obstant, i sospesant aquest punt de fricció constitucional amb el principi, explícitament reconegut segons el qual és la província i no pas la Diputació la que té la seva autonomia protegida en el mateix text constitucional, sembla clar un major pes del segon principi respecte el primer. És per tant des d’aquest punt de vista doncs, es pot entendre constitucional l’ordenació territorial en vegueries, sense haver de recórrer a la modificació dels límits territorials de les províncies, fet que exigiria una aprovació per Llei Orgànica.